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地方税设计最优底线应划在哪里?

个税税率表2014-09-04来源:个税计算器 点击: 字号:

关于地方税设计与改革的讨论,一直把焦点放在具体的制度建构层面。但在制度建构所高度依赖的核心理念和基本原则取得共识前,仁者见仁、智者见智式的讨论和争议并无多少实质意义。真正重要的是:底线究竟应划在哪里?
 
政府的本质是服务人民,推论起来,就是向人民群众交付数量充分、质量可靠、成本合理、类别丰富、及时的公共服务。相对于中央政府而言,地方政府因贴近当地人民而在偏好和成本信息方面具有比较优势。地方税设计的核心理念,必须是充分尊重地方政府和地方人民的服务选择自主权,如同在市场体系中必须尊重消费者的自主选择权一样。
 
作为对该核心理念的支撑和展开,地方税设计的五项基本原则同样必须得到尊重。首要的是税收自主权。尊重自主选择服务的理念,同时也意味着对相应手段的保障。没有税收自主权的支撑,尊重服务选择的自主性也就失去了实质意义。作为税收自主权的延伸,地方政府亦应享有债务融资和其他融资的自主权。真正意义上的自主体现在立法和法律解释层面。没有某种形式和程度的自主立法,地方政府和人民就不可能享有真正的财政自主权,自主选择服务的理念势必落空。任何一种权力都具有副作用,因为权力的运用总会带来风险。但如果因为风险就拒斥权力的自主性,就如同因为有风险就不吃饭、不出海捕鱼一样荒唐。
 
这就引出地方税设计的第二项基本原则:限制外部性。并非所有的地方课税权都会损害其他辖区的利益,但有些确实如此。一些地方税可能会转嫁(输出)到别的辖区;地方政府之间也可能展开不合意的税收竞争。那些具有较强地理流动性的税基,都可能造成这两种形式的外部性。自然资源虽然不具有地理流动性,但辖区间分布的天然差异很大,完全的地方自主征税会导致辖区间财政能力的差异过大,因而也有必要加以限制。那些对宏观经济稳定具有显著影响的税收,比如增值税、企业所得税和个人所得税,留给地方立法也不合适;但在两类所得税的立法方面,地方仍有扮演积极角色的空间。至于不动产税的立法,地方自主权的合理空间非常大。
 
对外部性的限制不应导致对地方自主权的压制,如同政府矫正市场失灵不应导致压制市场机能一样。尊重市场在资源配置中的决定性作用,与矫正市场失灵可以且应该和谐并存。同样,限制地方税收自主权的外溢效应,可以且应该与尊重地方自主权并行不悖。以此视之,有必要确立地方税设计的第三项原则:转移支付作为辅助。1994年以来形成的“强转移支付、弱地方税”之现行格局,并不符合这项原则。专项转移支付必须限定在促进正外部性(惠及其他辖区)所需的程度上,或者支持中央的委托事项。一般性转移支付则应限定为资助最低服务标准,特别是公众健康和安全方面的标准。我们应该帮助穷人,但不是输血,而是造血;不是靠施舍和救济,而是靠提升其挣钱的能力与机会。类似地,贫困辖区需要中央的转移支付的帮助,但避免妨碍其自主性和形成依赖性尤其重要。
 
第四项原则可以作为防范地方滥用自主权的另一种机制:受益原则。与中央(全国)税制以能力原则为主导相比,地方税更宜采用受益原则,即税负尽可能根据支出受益分布加以分配。这项原则在全球范围得到了广泛应用,其合理性和合意性甚至超越能力原则。相对能力原则而言,受益原则与服务自主选择的理念更为契合。凡是可能,地方税应尽可能设计为受益税。多数地方税(包括房地产税)都具有这样的潜力。流行的看法将房地产税看作财产税,在很大程度上是一个误解。多数国家之所以将房产税作为地方税,主要原因在于公共支出与房产价值之间的相关性:公共支出越多,房产价值越高。地理上的非流动性是这种关系得以成立的前提条件。
 
地方税设计的最后一项基本原则是民主控制。地方人民是地方滥用课税权的最大潜在受损方。因此,建立和健全旨在保障地方人民对地方政府进行民主控制的机制,既是地方税收自主权的内在组成部分,也是地方自主权概念得以成立的前提。没有这个前提条件,地方税收自主权将变得有害,而且地方自主选择服务的核心理念也会受损。没有财政能力支撑的自主权是没有意义的自主权,没有民主责任控制的地方自主权是不合需要的自主权。
 
当前有关地方税的主流观点倾向于“控制导向”,即关注焦点在于如何保障中央对地方的政治和行政控制。为此,我们宁愿维持一个弱地方税、强转移支付的格局,宁愿忍受无所不在的社会交易成本,甚至在某种程度上默许地方政府的各种体制外融资。我们很少反思,正因为系统地偏离核心理念和基本原则,政府间财政关系的规范化和法制化无法走上正轨。一个健康运转的社会并不回避利益,但一定要确保对原则的考虑足以压倒对利益的考虑。况且,抽掉了地方利益,哪来的国家利益?

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